在全球能源需求快速增长、石油价格持续走高、全球气候变化压力增大的背景下，生物能源和生物燃料发展日益受到重视。
一、基本情况
生物能源是指以生物质为来源的各种形式的可再生能源，包括生物燃料、生物动力、生物热等。生物燃料大多以液体形式存在，以生物乙醇和生物柴油为主。生物乙醇主要以甘蔗、谷物和甜菜为原料。随着科学技术的发展，木头和植物茎叶等纤维类材料也可生产生物乙醇，只是目前第二代技术在经济上仍缺乏可行性。生物乙醇的使用方法有两种，一种是与汽油直接混合使用；另一种是从生物乙醇中制取添加剂添加到汽油中。生物柴油的原料包括各种含脂肪酸的作物，如大豆油、菜籽油、棕榈油和其他植物油，以及动物脂肪和二手油。生物柴油可单独使用或按一定比例与普通柴油混合后使用。
各国生产条件与技术不同，燃料作物的转化成本也各不相同。近年来，利用甘蔗加工生物乙醇的成本最低，每升（汽油当量）为0.35—0.5美元；谷物和甜菜的成本略高。动物油脂生产生物柴油的成本为每升（柴油当量）0.4—0.55美元；利用植物油加工生物柴油的成本最高，达1.0美元。
2005年，全世界生物乙醇的总产量约为450亿升，生物柴油总产量约37.6亿升。美国和巴西是世界上生物燃料技术开发最早、最先进、生产量最大的两个国家。美国主要利用玉米生产生物乙醇，2005年生物乙醇产量为162亿升。巴西主要以甘蔗为原料，2005年产量为160亿升。欧盟是第三大产地，主要利用菜籽油生产生物柴油，2005年生物柴油产量占世界总产量的89%。亚洲国家因起步晚、起点低，在世界上所占的份额较小，但是近年来发展迅速。中国和印度2005年的生物乙醇产量紧随美国、巴西之后，分别为38亿升和17亿升。其他亚洲国家的侧重点也各不相同：泰国重点支持国内的甘蔗和木薯生产，发展生物乙醇产业；马来西亚和印度尼西亚则致力于从棕榈油中提炼生物柴油。非洲的一些国家也已经开始或正在积极筹备发展生物燃料产业。
二、生物燃料迅猛发展的原因
据联合国粮农组织（FAO）预测，2025年，生物燃料产量将由目前的500亿升增加到近3000亿升，增长近5倍。生物燃料发展迅猛的原因：
一是原油价格持续走高。世界经济的增长，尤其是亚洲经济的持续快速增长推动了原油需求。世界原油价格从2004年7月的每桶40美元，飙升至目前的百元左右，翻了一番还多。各国越发认识到开发替代能源的必要性。
二是能够带来节能减排希望。在气候变化、尤其是全球变暖趋势越来越严峻形势下，节能减排已成为各国关注的焦点问题。与矿物能源相比，生物能源被普遍认为是一种较为清洁的能源：燃烧时排放的二氧化碳量基本上相当于原料作物在生长时吸收的二氧化碳量。不同物质生产的生物燃料减排效益不同，其中甘蔗、糖用甜菜等糖类作物的减排效益可达90%。
三是有望增加农民收入。生物燃料当前主要是以糖类、谷物和油料作物为原料。生物燃料产业的发展势必扩大对原料作物的需求，拉动农产品价格上涨，从而扭转过去几十年间价格持续低迷对农民收入的不利影响。而且，根据世界银行的报告，生产同样单位生物燃料所需的劳动力是生产矿物燃料的100倍，因此生物燃料产业发展将为发展中国家带来更多新的就业机会。
四是能够改善能源安全状况。通过发展生物燃料产业，可以降低各国对进口能源的依赖度。世界上47个最不发达国家中，38个为原油净进口国，其中25国的原油供给完全依赖进口。这些国家大多拥有适宜的农业条件，种植燃料作物在经济上完全可行。
三、各国生物燃料政策及影响
（一）现状
各国在燃料种类、燃料作物的选择、种植方式、转化技术及生产成本等方面千差万别。基于不同国情，为促进生物燃料发展和鼓励消费，各国政府采取了多种支持政策：
一是补贴支持。由于当前生物燃料的生产成本普遍高于普通燃油，为了保证该产业有利可图，各国政府纷纷向生物燃料产业提供大量补贴。发达国家每年在这方面的支持力度约为130亿美元。除了直接对燃料作物的种植和加工等生产环节进行补贴，一些国家还对购买可通用普通和生物燃料的交通工具进行补贴，以期鼓励生物燃料的使用。
二是税收支持。税收减免政策也是各国广泛采用的支持措施之一。例如，虽然巴西的生物燃料产业的竞争力很强，无需直接补贴，但为了推动该产业的进一步发展，巴西政府在税收上给予了一系列优惠政策，如免征生物燃料消费税、降低加工商的收入税等。2006年这方面免征税款共计10多亿美元。
三是金融支持。各国还采取非经常补助金、贷款保证、贴息贷款等金融措施，在政策上向生物燃料产业倾斜。2007年5月，美国国会共批准20亿美元，以贷款保证金的形式，指定援建其国内的生物炼油项目。加拿大政府于2007年初划拨了1.9亿美元贷款，支持可再生能源的项目建设。
四是边境措施。一些国家对进口的生物燃料实施关税、进口配额等限制性措施，以保护国内相关产业。例如，欧盟对进口生物乙醇征收0.192欧元/升的关税，以保护国内产业免受国际市场的竞争压力。另一方面，阿根廷等主要出口国对生物燃料的原料农产品，如大豆、菜籽油的出口征收出口税，却对生物燃料出口免征出口税，以期推动国内产业发展，扩大国际市场份额。
五是技术标准。为了鼓励生物燃料的应用，许多国家纷纷引入强制性混合比例，要求出售的燃油中必须掺入一定比例的生物燃料。例如，哥伦比亚2006年初规定，在城市地区出售的所有汽油中必须添加10%的生物乙醇。欧盟更是在2003年就出台的“生物燃料条例”中规定，生物燃料在燃油总消费量中所占的比例应从2005年的3%提高到2010年的5.75%。
（二）影响分析
虽然各国对生物燃料的预期颇高，但是受当前技术条件和政策所限，生物燃料在解决公众所关心的问题上的作用无法满足预期。主要体现在以下几点：
一是生物燃料难以有效缓解环境压力。使用第一代生物燃料的确能够节约一定量的矿物能源，但效果有限。因为目前在生物燃料的生产过程（耕作、运输、加工）中都需要消耗矿物燃料。例如，以谷物和甜菜为原料加工生物乙醇过程中消耗的矿物能源，在生物燃料成品的最终能源含量中占到60%—80%。第一代生物燃料不仅节能减排能力有限，甚至有可能增加环境压力。随着生物燃料产业的发展，对燃料作物需求的不断扩大，可能会造成大量垦荒或“退林还耕”。同时，还有可能导致作物品种单一，增加农药、化肥的施用量，进而造成土质受损，地下水水位降低，环境遭到破坏。
二是依靠发展生物燃料改善能源安全状况的希望不大。与矿物能源的原料相比，生物燃料作物的能量密度较低。在现有技术条件下，若要替代矿物能源，则需要大量农业用地。这也正是国际能源机构预计2030年生物燃料在交通运输用燃料中所占份额仅为4%—7%的原因。据国际能源机构估计，仅为满足4%的世界交通用燃料需求，2030年生物燃料所需耕地面积就比法国和西班牙的耕地面积之和还要多。同时，通过生物燃料产业改善能源安全的期望除了受土地要素制约之外，还需要充分考虑作物价格因素。作物价格决定着生物燃料产业的利润，价格波动过大可能会使部分加工商退出生产，存在极大的不确定性。
三是发展生物燃料对农民增收难以预期。生物燃料产业的扩张增加了对原料作物的需求，生产者能够从相关农产品的价格上涨中获益。但是，根据现有的公共支持政策，受益人群主要是发达国家中的谷物和油菜籽生产者。而同样也是以谷物和油菜籽为原料，各国的养殖户却并不享受公共支持，反而会因为成本增加而为之所累。
四是发展生物燃料将增加消费者食物支出。在多数发达国家中，食物支出在总支出中所占的比例很小，因而这一问题不太突出。但是在恩格尔系数相对较高的发展中国家，生物燃料迅猛发展而引发的世界性农产品涨价无疑会带来巨大负面影响。特别是对于粮食净进口国的贫困人口而言，即使食品价格的小幅涨价也会使他们的生活雪上加霜。
四、未来政策方向
虽然当前的政策面临各种各样的质疑，但是各国政府对发展生物燃料的热情仍然很高。国情不同，适宜采用的政策也不相同。综合多方面情况，在生物燃料领域，未来的政策走向有以下几个方面的原则可以遵循：
一要明确政策目的，鼓励节能减排。发展生物燃料产业的初衷，是为了寻求比矿物燃料更为环保，能够持续利用的替代能源。因而，能否实现节能减排，应该是考虑支持措施的关键参数，也是取舍优惠政策的重要标准。例如，从减少温室气体排放的角度出发，对燃料的碳含量征税，比向生物燃料生产提供补贴，能够更直接、更有效的解决问题。
二要鼓励向科研投资，寻求更高效、更低价的能源。受制于技术条件和土地要素，第一代生物燃料很难满足人们的预期。应当积极支持研发活动，尽可能的提高优惠政策。这一领域的政策措施远比贸易壁垒和国内支持更有前途。科研活动不应仅限于研发第二代生物燃料，而应致力于研发其他任何可能更加高效、低价的替代能源。
三要协调供需关系，正确引导燃料消费。目前各国的政策都过于关注供给方，向生产过程中的各个环节给予大量补贴和各种优惠政策。其实，推广节油交通工具的公共成本远低于发展生物燃料的成本。转变燃油消费模式比开发替代能源对节能的贡献可能更大。
四要加强支持的透明度，引入竞争机制。应该全面公开优惠政策的内容、力度和目标，引入企业招投标等竞争机制，有助于改善生物燃料市场的经济效率，使公共投入获得最大收益。五要放宽贸易限制，让市场规律发挥作用。扭曲贸易的措施既抬高了国内能源价格，又限制了其他更具竞争潜力国家的发展机会。取消边境措施，有助于发挥发展中国家的比较优势，有助于减轻公共负担，充分发挥市场作用，增强经济效益。
